У системі гарантій прав і свобод людини у сучасних демократичних державах важливе місце займає інститут парламентського
уповноваженого у правах людини (омбудсмана). Омбудсман є
спеціальною посадовою особою, до компетенції якої належить розгляд
звернень громадян, іноземців та осіб без громадянства щодо порушення прав людини з боку державних органів та посадових осіб. Це незалежна посадова особа, що виступає свого роду посередником в адміністративних спорах, здійснює контроль за додержанням прав людини та
уповноважена з цією метою проводити розслідування, рекомендувати
коригуючі дії та подавати доповіді [1, 49].
Вважається, що інститут омбудсмана було запроваджено у XIX столітті у Швеції. Хоча з початку XX століття посади омбудсманів почали
з’являтися і в інших країнах, однак він належить до тих державноправових інституцій, які отримали широке розповсюдження після
Другої світової війни, коли питання захисту прав людини уперше в
історії набуло неабиякого міжнародного звучання. Учасники конференції ООН 1959 р. запропонували поширити цей інститут на всі держави світу. Зараз більш ніж у 100 країнах активно працюють понад 150
омбудсманів.
Зростання авторитету розглядуваного інституту пояснюється цілим
рядом взаємопов’язаних чинників. Насамперед, слід зазначити, що розширення повноважень сучасних держав, виникнення у них нових
функцій зумовили зміни в характері і масштабах діяльності посадових
осіб, зокрема, збільшилось коло питань, які вони мають самостійно
вирішувати. А отже, зросла ймовірність порушень прав людини без
формального порушення закону. Цим обумовлена необхідність посилення охорони прав особи в таких сферах, де одного лише контролю за
законністю недостатньо. З огляду на зазначене, в сучасний період відбувається усвідомлення важливості існування гарантій охорони цих
прав, в тому числі інституційних, внаслідок чого і виникають нові механізми їх забезпечення. По-друге, міжнародна спільнота через свої
політико-правові інститути приділяє все більшу увагу правам людини.
Це спонукає кожну державу прагнути до дотримання міжнародних
стандартів в цій царині, і значною мірою сприяє цьому правозахисний
інститут омбудсмана, що характеризується такими демократичними
рисами, як:
– незалежність в системі державних органів;
– відсутність формалізованих процедур розгляду скарг;
– безоплатне надання допомоги тощо [2].
Заснування в Україні з прийняттям Конституції України 1996 р.
інституту Уповноваженого Верховної Ради Ук раїни з прав людини
(далі – Уповноваженого) свідчить про визнання суспільством і державою нагальної потреби у створенні і функціонуванні неформального,
незалежного, деполітизованого органу, покликаного захищати права людини і громадянина та здійснювати контроль
за їх дотриманням. Запровадження на конституційному рівні такої посади стало важливим кроком у формуванні і розвитку механізму забезпечення захисту прав і свобод людини і громадянина та здійс ненні ефективного контролю з боку
найвищого представницького і єдиного законодавчого органу влади, а саме парламенту, за їх
дотриманням.
Появі цього довгоочікуваного конституційного органу передувало багато визначних подій, які
стосуються розвитку прав людини. Серед них
одне із найважливіших місць займає Гельсінкський правозахисний рух. У 2005 році виповнилося
30 років з дня підписання у столиці Фінляндії
Гельсінкських угод – Заключного акта Наради з
питань безпеки і співробітництва в Європі.
Дослідженню інституту омбудсмана присвячено низку праць вітчизняних вчених [3]. Проте
оскільки на сьогодні, на жаль, немає підстав стверджувати, що реальний стан забезпечення прав і
свобод людини в Україні є задовільним, існує
нагальна потреба вдосконалення функціонування інституту омбудсмана на основі дослідження
зарубіжного досвіду у розглядуваній сфері, аналізу питань діяльності цього інституту як складової
парламентського контролю у зарубіжних країнах,
виявлення характерних рис і особливостей українського Уповноваженого, його правового статусу, форм діяльності. Це і є метою пропонованої
статті.
Питання щодо правового статусу Уповно важеного, його повноважень, організації діяльності
врегульовані у Конституції України, в Законі
України «Про Уповноваженого Верховної Ради
України з прав людини» (далі – Закон), у Законі
України «Про державну службу» та ін. [4]. У
Конституції та Законі визначено основне призначення інституту Уповноваженого – здійснення
парламентського контролю за забезпеченням
прав і свобод людини і громадянина в Україні [5].
Його діяльність спрямована на реалізацію прогресивних ідей у сфері забезпечення прав людини
і громадянина, встановлення ділових і конструктивних відносин громадян України з органами
державної влади. Аналіз змісту ч. 2 ст. 4 Закону
свідчить, що діяльність Уповноваженого доповнює наявні засоби захисту конституційних прав і
свобод людини і громадянина, не відміняє і не
підміняє їх. Це дає підстави для висновку, що
інститут омбудсмана виступає додатковим (субсидіарним) засобом захисту прав і свобод людини
в Україні щодо інших правозахисних механізмів.
Він заповнює прогалини і компенсує недоліки судових засобів захисту прав людини та відомчого контролю за адміністративними органами [6,
199].
Законодавче закріплення положення про пос -
тійний характер діяльності Уповноваженого свідчить про надання йому першорядного значення
як засобу охорони та захисту прав і свобод людини. Це відіграє суттєву роль у визначенні місця
названого інституту у правозахисному механізмі
нашої держави і забезпеченні незалежності при
реалізації його функцій, на що спрямовано, зокрема, положення ч. 1 ст. 20 Закону.
Практично у всіх країнах омбудсмани мають
прямий контакт з громадянами. Виключення становлять Франція і Велика Британія, де скарги
подаються тільки через депутатів парламенту –
так званий «парламентський фільтр». Введення
такого фільтру обумовлене двома головними причинами: по-перше, бажанням в жодному разі не
порушити, не применшити значення традиційної
практики, згідно з якою члени парламенту забезпечують відповідальність влади перед суспільством; по-друге – захистити омбудсмана від великої кількості звернень, що не належать до його
компетенції. Практика свідчить, що в країнах, де
немає «парламентського фільтру», омбудсман от -
римує велику кількість скарг, що не дає йому
можливості розглядати їх всі по суті. Цілком
можливо, що з метою захисту Уповноваженого
Верховної Ради України з прав людини від великої кількості звернень та скарг, які не стосуються
його компетенції, доцільно і для нього передбачити у Законі певні «фільтри» у їх надходженні.
Особливою юридичною природою відзначаються щорічні доповіді Уповноваженого про стан
дотримання та захисту прав і свобод людини в
Україні, які, згідно із ст. 85 Конституції, він представляє Верховній Раді України. Це випливає із
змісту і спрямованості його доповідей, які характеризують не власне його діяльність, а розкривають стан дотримання і захисту прав і свобод
людини, інформація про що отримується Уповноваженим в результаті здійснення ним контрольних повноважень у сфері додержання прав
людини. При цьому моніторинг додержання конституційних прав людини в Україні, що здійснюється Уповноваженим, адресований не лише на -
родним депутатам України, а й членам уряду,
Президентові України, всім посадовцям високого
рівня, суддям тощо. За результатами розгляду
доповідей Уповноваженого парламент дає рекомендації відповідним органам державної влади
щодо забезпечення додержання прав людини.
Проте слід зазначити, що на практиці з боку
Верховної Ради не завжди виявляється належна увага і реакція на результати діяльності омбудсмана, хоча саме парламент, а не Уповноважений, має більш вагомі засоби впливу на органи державної влади при порушенні ними прав людини. Особливо при цьому слід зважити на те, що Акти реагування Уповноваженого, якими, згідно із За - коном, є конституційне подання та подання Уповноваженого, мають переважно рекомендаційний характер. Водночас, аналіз українського законодавства засвідчує, що в ньому не передбачено ні організаційних, ні юридичних наслідків, які мають наставати в результаті діяльності ом - будсмана для органів і посадових осіб, що припустились порушень прав людини. Отже, серйозною прогалиною українського законодавства є те, що в його нормах, з одного боку – не передбачено відповідних важелів впливу у розпорядженні Упов новаженого на суб’єктів, що порушили права людини, а з другого – немає адекватних засобів реагування парламенту за результатами його ді - яльності. Ще однією проблемою діяльності українського омбудсмана є законодавча неврегульованість його представництва на місцях. У ряді країн діють як місцеві або регіональні омбудсмани, так і омбудсмани з певних питань, зокрема: омбудсман юстиції, споживачів, з питань економічної свободи, у справах преси – Швеція; з питань оборони – ФРН, Данія; з питань юстиції, рівності прав чоловіків і жінок, захисту прав споживачів та контролю за конкуренцією – Фінляндія; тощо [7]. Прикладом утворення посад регіональних уповноважених є Італія, де, відповідно до обласних законів № 8 та № 17 1974 р., запроваджено пост громадського захисника у Тоскані та Лікурії, а відповідно до Закону про устрій місцевої автономії 1990 р., взагалі в кожній політико-те риторіальній одиниці обов’язково запроваджується інститут омбудсмана – громадського захисника [8]. У США служби омбудсмана сформовані у штатах, містах і навіть в окремих установах – у лікарнях, школах, університетах тощо. Водночас, на федеральному рівні цей інститут у США не запроваджений [1, 49—51]. Вітчизняні науковці вбачають розв’язання цієї проблеми як через поєднання представництва на місцях із представництвом з певних питань, так і через встановлення представництва на рівні об - ласті, в містах Києві та Севастополі [6, 202; 9, 448]. Досить привабливою для України, як уявляється, є ідея введення представників Уповно важеного в певних регіонах, оскільки це дозволить, за умов дефіциту ресурсів, виявити домінуючі в них проблеми (наприклад, західні області – велика кількість безробітних; Автономна Республіка Крим – мовні, національні проблеми; Житомирська, Київська області – проблеми наслідків катастрофи на ЧАЕС; Донецька, Луганська – проблеми реструктуризації вугільної промисловості, масові порушення прав на безпечні умови пра ці тощо) та визначити шляхи і засоби їх розв’я зання. Розглядаючи питання діяльності українського Уповноваженого з певних питань, особливу увагу необхідно звернути на проблему захисту прав неповнолітніх. Практика свідчить, що існуюча державна система охорони прав дітей сьогодні не відповідає своєму призначенню повною мірою. Це зумовлює потребу розробити механізми за - хисту прав дитини, зокрема, у сферах охорони прав та інтересів дітей, профілактики дитячої бездоглядності, а також упередження підліткової злочинності [10]. У цьому плані вбачається, що ефективною структурою, здатною відстоювати дитячі інтереси на державному рівні, може стати уповноважений з прав дітей. Основним чинником доцільності запровадження посади такого омбудсмана в нашій країні є його націленість саме на те, щоб впливати на поліпшення життя дітей. Нагальна необхідність запровадження по - сади уповноваженого з прав дітей підтверджується і тим фактором, що існуюча в Україні система органів опіки та піклування не гарантує належного забезпечення їхніх прав, перш за все, тому, що виконання функцій захисту прав неповнолітніх доручається, як правило, відомчим структурам, обсяги роботи яких є досить значними, й тому вони не в змозі ефективно охороняти права дітей. З тих же причин недоцільно покладати обов’язок захищати права дітей лише на Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, хоча він і багато що робить у цьому напрямку. Враховуючи тенденції розвитку вищої освіти в нашій державі – децентралізацію, деідеологізацію — та невирішеність певного кола проблем, зокрема, бюрократизації управління навчальним та науковим процесами, виходячи з важкого становища таких соціально не захищених верств населення, як студенти та учні, надзвичайно важливим є обговорення питання про запровадження в Україні омбудсманів, які б захищали права учнівської і студентської молоді. Такі правозахисні інституції будуть не лише сприяти реалізації та забезпечувати захист прав і свобод учнів та студентів, а й провадити роботу з правового виховання та прищеплення сучасної правової культури всім учасникам навчального процесу, сприяти розширенню практичного правового поля в реалізації їх прав і свобод тощо. З огляду на зазначене, українському суспільству і державі доцільно врахувати існуючий позитивний досвід функціонування студентських та учнівських омбудсманів і розпочати експеримент щодо їх запровадження в окремих навчальних закладах України. Основними чинниками, що затримують вирішення проблеми захисту прав українських військовослужбовців, є їхнє складне соціальне становище, особливий правовий статус, обумовлений специфікою діяльності та чітким регламентуванням спеціальним законодавством порядку про ходження військової служби, ієрархічна природа відносин між військовослужбовцями. Най - частіше стосовно військових порушуються такі загальновизнані права людини, як право на життя, достатній життєвий рівень, соціальне забезпечення, житло і т. ін. Одним із шляхів вирішення зазначеної проблеми вбачається посилення парламентського контролю за дотриманням конституційних прав людини щодо військовослужбовців — через заснування в Україні служби військового омбудсмана. Спеціалізований військовий ом будсман як особлива правозахисна інституція, не залежна від жодних органів влади, здатний більш ефективно захищати права військових. Цей інститут сприятиме демократизації національної військової адміністрації зокрема та військових відносин взагалі, забезпеченню додержання за - конності у сфері функціонування збройних сил та гарантуванню правової безпеки в армії і на флоті. Природно, для того, щоб цей інститут належним чином забезпечував дієвий захист прав військовослужбовців, спеціалізований військовий омбудсман повинен мати такий обсяг повноважень, які б надавали йому можливість діяти як юридичному гаранту прав і свобод військовослужбовців, сприяти підтриманню серед населення відчуття безпеки і впевненості у верховенстві права у сфері національної оборони. Зокрема, він повинен бути вправі досліджувати факти порушень прав і свобод українських військовослужбовців, зловживання військовими принципами внутрішнього управління та недотримання статутних стандартів ставлення командирів та на - чальників до підлеглих та ін. Заснування інституту військового омбудсмана сприятиме більш ефек тивному розв’язанню проблем, що накопичилися у сфері захисту прав військовослужбовців, забезпеченню більш дієвого й ефективного контролю за дотриманням тут прав людини. З огляду на зазначене, вдосконалення статусу Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини має відбуватися, зокрема, шляхом запровадження спеціалізованих представників Уповно важеного з певних питань або, можливо, навіть спеціалізованих уповноважених. Створення по - сад певних спеціалізованих омбудсманів дозволить зробити більш продуктивною і діловою співпрацю омбудсманів з відповідними громадськи ми організаціями, сприятиме посиленню правового захисту конкретних соціальних груп населення України. Проте впровадження в Україні спеціалізованих омбудсманів не повинно стати наслідком бездумного копіювання існуючих зарубіжних мо - делей. Це має здійснюватися з урахуванням специфіки правового статусу Уповноваженого Вер - ховної Ради України з прав людини, механізму державної влади, чинної національної правової системи та головне — менталітету українського народу. Введення спеціалізованих омбудсманів повинно виступати одним із ефективних варіантів інституційного посилення захисту прав і свобод таких найбільш потребуючих державної уваги чле нів нашого суспільства, як неповнолітні, люди похилого віку, інваліди, студенти, військовослужбовці та ін.
Верховної Ради не завжди виявляється належна увага і реакція на результати діяльності омбудсмана, хоча саме парламент, а не Уповноважений, має більш вагомі засоби впливу на органи державної влади при порушенні ними прав людини. Особливо при цьому слід зважити на те, що Акти реагування Уповноваженого, якими, згідно із За - коном, є конституційне подання та подання Уповноваженого, мають переважно рекомендаційний характер. Водночас, аналіз українського законодавства засвідчує, що в ньому не передбачено ні організаційних, ні юридичних наслідків, які мають наставати в результаті діяльності ом - будсмана для органів і посадових осіб, що припустились порушень прав людини. Отже, серйозною прогалиною українського законодавства є те, що в його нормах, з одного боку – не передбачено відповідних важелів впливу у розпорядженні Упов новаженого на суб’єктів, що порушили права людини, а з другого – немає адекватних засобів реагування парламенту за результатами його ді - яльності. Ще однією проблемою діяльності українського омбудсмана є законодавча неврегульованість його представництва на місцях. У ряді країн діють як місцеві або регіональні омбудсмани, так і омбудсмани з певних питань, зокрема: омбудсман юстиції, споживачів, з питань економічної свободи, у справах преси – Швеція; з питань оборони – ФРН, Данія; з питань юстиції, рівності прав чоловіків і жінок, захисту прав споживачів та контролю за конкуренцією – Фінляндія; тощо [7]. Прикладом утворення посад регіональних уповноважених є Італія, де, відповідно до обласних законів № 8 та № 17 1974 р., запроваджено пост громадського захисника у Тоскані та Лікурії, а відповідно до Закону про устрій місцевої автономії 1990 р., взагалі в кожній політико-те риторіальній одиниці обов’язково запроваджується інститут омбудсмана – громадського захисника [8]. У США служби омбудсмана сформовані у штатах, містах і навіть в окремих установах – у лікарнях, школах, університетах тощо. Водночас, на федеральному рівні цей інститут у США не запроваджений [1, 49—51]. Вітчизняні науковці вбачають розв’язання цієї проблеми як через поєднання представництва на місцях із представництвом з певних питань, так і через встановлення представництва на рівні об - ласті, в містах Києві та Севастополі [6, 202; 9, 448]. Досить привабливою для України, як уявляється, є ідея введення представників Уповно важеного в певних регіонах, оскільки це дозволить, за умов дефіциту ресурсів, виявити домінуючі в них проблеми (наприклад, західні області – велика кількість безробітних; Автономна Республіка Крим – мовні, національні проблеми; Житомирська, Київська області – проблеми наслідків катастрофи на ЧАЕС; Донецька, Луганська – проблеми реструктуризації вугільної промисловості, масові порушення прав на безпечні умови пра ці тощо) та визначити шляхи і засоби їх розв’я зання. Розглядаючи питання діяльності українського Уповноваженого з певних питань, особливу увагу необхідно звернути на проблему захисту прав неповнолітніх. Практика свідчить, що існуюча державна система охорони прав дітей сьогодні не відповідає своєму призначенню повною мірою. Це зумовлює потребу розробити механізми за - хисту прав дитини, зокрема, у сферах охорони прав та інтересів дітей, профілактики дитячої бездоглядності, а також упередження підліткової злочинності [10]. У цьому плані вбачається, що ефективною структурою, здатною відстоювати дитячі інтереси на державному рівні, може стати уповноважений з прав дітей. Основним чинником доцільності запровадження посади такого омбудсмана в нашій країні є його націленість саме на те, щоб впливати на поліпшення життя дітей. Нагальна необхідність запровадження по - сади уповноваженого з прав дітей підтверджується і тим фактором, що існуюча в Україні система органів опіки та піклування не гарантує належного забезпечення їхніх прав, перш за все, тому, що виконання функцій захисту прав неповнолітніх доручається, як правило, відомчим структурам, обсяги роботи яких є досить значними, й тому вони не в змозі ефективно охороняти права дітей. З тих же причин недоцільно покладати обов’язок захищати права дітей лише на Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, хоча він і багато що робить у цьому напрямку. Враховуючи тенденції розвитку вищої освіти в нашій державі – децентралізацію, деідеологізацію — та невирішеність певного кола проблем, зокрема, бюрократизації управління навчальним та науковим процесами, виходячи з важкого становища таких соціально не захищених верств населення, як студенти та учні, надзвичайно важливим є обговорення питання про запровадження в Україні омбудсманів, які б захищали права учнівської і студентської молоді. Такі правозахисні інституції будуть не лише сприяти реалізації та забезпечувати захист прав і свобод учнів та студентів, а й провадити роботу з правового виховання та прищеплення сучасної правової культури всім учасникам навчального процесу, сприяти розширенню практичного правового поля в реалізації їх прав і свобод тощо. З огляду на зазначене, українському суспільству і державі доцільно врахувати існуючий позитивний досвід функціонування студентських та учнівських омбудсманів і розпочати експеримент щодо їх запровадження в окремих навчальних закладах України. Основними чинниками, що затримують вирішення проблеми захисту прав українських військовослужбовців, є їхнє складне соціальне становище, особливий правовий статус, обумовлений специфікою діяльності та чітким регламентуванням спеціальним законодавством порядку про ходження військової служби, ієрархічна природа відносин між військовослужбовцями. Най - частіше стосовно військових порушуються такі загальновизнані права людини, як право на життя, достатній життєвий рівень, соціальне забезпечення, житло і т. ін. Одним із шляхів вирішення зазначеної проблеми вбачається посилення парламентського контролю за дотриманням конституційних прав людини щодо військовослужбовців — через заснування в Україні служби військового омбудсмана. Спеціалізований військовий ом будсман як особлива правозахисна інституція, не залежна від жодних органів влади, здатний більш ефективно захищати права військових. Цей інститут сприятиме демократизації національної військової адміністрації зокрема та військових відносин взагалі, забезпеченню додержання за - конності у сфері функціонування збройних сил та гарантуванню правової безпеки в армії і на флоті. Природно, для того, щоб цей інститут належним чином забезпечував дієвий захист прав військовослужбовців, спеціалізований військовий омбудсман повинен мати такий обсяг повноважень, які б надавали йому можливість діяти як юридичному гаранту прав і свобод військовослужбовців, сприяти підтриманню серед населення відчуття безпеки і впевненості у верховенстві права у сфері національної оборони. Зокрема, він повинен бути вправі досліджувати факти порушень прав і свобод українських військовослужбовців, зловживання військовими принципами внутрішнього управління та недотримання статутних стандартів ставлення командирів та на - чальників до підлеглих та ін. Заснування інституту військового омбудсмана сприятиме більш ефек тивному розв’язанню проблем, що накопичилися у сфері захисту прав військовослужбовців, забезпеченню більш дієвого й ефективного контролю за дотриманням тут прав людини. З огляду на зазначене, вдосконалення статусу Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини має відбуватися, зокрема, шляхом запровадження спеціалізованих представників Уповно важеного з певних питань або, можливо, навіть спеціалізованих уповноважених. Створення по - сад певних спеціалізованих омбудсманів дозволить зробити більш продуктивною і діловою співпрацю омбудсманів з відповідними громадськи ми організаціями, сприятиме посиленню правового захисту конкретних соціальних груп населення України. Проте впровадження в Україні спеціалізованих омбудсманів не повинно стати наслідком бездумного копіювання існуючих зарубіжних мо - делей. Це має здійснюватися з урахуванням специфіки правового статусу Уповноваженого Вер - ховної Ради України з прав людини, механізму державної влади, чинної національної правової системи та головне — менталітету українського народу. Введення спеціалізованих омбудсманів повинно виступати одним із ефективних варіантів інституційного посилення захисту прав і свобод таких найбільш потребуючих державної уваги чле нів нашого суспільства, як неповнолітні, люди похилого віку, інваліди, студенти, військовослужбовці та ін.
Comments
Post a Comment